Une réglementation ancienne pour réduire les pollutions de l'eau : de sa conception à sa mise en oeuvre et ses effets sur l'agriculture et l'environnement

La directive «nitrates» assure un cadrage européen pour lutter contre la pollution par les nitrates d’origine agricole

En 1991, la directive 91/676/CEE, dite directive «nitrates», est adoptée dans l’Union européenne. Cette initiative part du constat que l’eau est polluée par les nitrates à un niveau préoccupant par rapport aux normes de potabilité, que les nitrates d’origine agricole constituent la principale forme de pollution des eaux, et que cela pose problème pour la santé humaine et les écosystèmes aquatiques.

Son objectif est donc de réduire les pollutions par les nitrates agricoles, ainsi que l’eutrophisation et les risques d’eutrophisation. Elle concerne toutes les eaux, continentales et marines, de surface et souterraines.

Cette directive repose sur 5 étapes :

  1. La surveillance de la concentration en nitrates des eaux,
  2. La désignation de zones vulnérables à la pollution par les nitrates ou à l’eutrophisation,
  3. La définition d’un code de bonnes pratiques pour la gestion de l’azote,
  4. L’établissement d’un programme d’actions, dont l’application est obligatoire dans les zones vulnérables,
  5. Un principe de révision quadriennale des zones vulnérables et du programme d’actions. 

FIGURE 8 - ILLUSTRATION DU CONTENU ET DES OBJECTIFS DE LA DIRECTIVE «NITRATES» (COMMISSION EUROPÉENNE)

La directive liste un certain nombre de mesures devant être obligatoirement reprises dans les programmes d’actions des États membres :

  •  l’interdiction d’épandage des fertilisants pendant les périodes à risque pour la qualité de l’eau ;
  •  la contenance des ouvrages de stockage des effluents d’élevage ;
  • la limitation de l’épandage des fertilisants, en fonction des conditions et fondée sur un équilibre entre les besoins des cultures et les apports par le sol ;
  • un plafond d’épandage de 170 kg/ha/an d’azote issu des effluents des animaux.


Elle prévoit que les États membres doivent ajouter toute mesure nécessaire à l’atteinte des objectifs.

La directive «nitrates» a longtemps été considérée comme une directive de «moyens», imposant la nature des mesures à mettre en place pour prévenir la pollution des eaux. Cependant, un récent jugement de la cour de justice européenne rendu en 2018 montre qu’il est nécessaire de considérer la directive «nitrates» également comme une directive qui s’attache aux résultats obtenus en terme de réduction de la pollution de l’eau et l’eutrophisation.

Depuis 1991, d’autres directives sont venues compléter le dispositif européen pour améliorer la qualité des eaux au sein de l’Union européenne, en particulier :

  • la directive cadre sur l’eau (DCE) qui fixe l’objectif d’atteindre le bon état des eaux entre 2015 et 2027, y compris pour le paramètre «nitrates». La directive «nitrates» concourt donc à l’atteinte de l’objectif posé par la DCE ;
  • la directive cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM) qui fixe des objectifs d’atteinte du bon état des eaux côtières et marines, dont la réduction de l’eutrophisation, ce qui nécessite la réduction des flux de nutriments à la mer. La bonne application de la directive «nitrates» contribue donc à l’atteinte du bon état fixé par la DCSMM.


Comme toutes les directives, la directive «nitrates» a été transposée dans le droit français. Cependant, la mise en œuvre française de la directive a généré deux contentieux au niveau européen, le premier pour insuffisance dans la désignation des zones vulnérables, le second pour insuffisance du programme d’actions. Ces deux contentieux sont aujourd’hui clos, mais cela a nécessité une refonte totale de la réglementation française entre 2011 et 2016. Le programme d’actions actuel, adopté en octobre 2016, a permis de clôturer le contentieux européen en décembre de cette même année. 

Les zones vulnérables en France

La directive «nitrates» demande aux États membres d’identifier les zones vulnérables à la pollution par les nitrates, afin de pouvoir y appliquer le programme d’actions. Les zones vulnérables à la pollution par les nitrates sont les zones polluées, eutrophisées ou à risque d’eutrophisation. Des critères de qualité de l’eau ont été définis dans la réglementation pour désigner ces zones vulnérables. Ainsi, lorsque la teneur est supérieure à 18mg/L dans les eaux de surface ou à 50mg/L dans les eaux souterraines, ou entre 40 mg/L et 50mg/L sans tendance à la baisse dans les eaux souterraines, les communes de ces masses d’eau sont désignées en zone vulnérable. Ces zonages sont révisés tous les 4 ans, pour prendre en compte l’évolution des concentrations mesurées par une campagne de surveillance dédiée. 

FIGURE 9 - CARTE DES ZONES VULNÉRABLES EN VIGUEUR ZONAGE 2018 (OFB, 2020)

En France, les zones vulnérables couvrent 68% de la surface agricole, et concernent 62% des exploitations agricoles. Elles s’étendent principalement sur les zones Nord et Ouest. Les zones montagneuses ne sont quasiment pas concernées.

Quel est le contenu du programme d’actions national actuel (PAN 6) ?

Le PAN est un arrêté signé des ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement. Il est composé de huit mesures qui constituent un socle applicable partout en zone vulnérable. Six d’entre elles (les mesures 1 à 6 du PAN) sont des mesures imposées par la directive «nitrates». La France s’est dotée de deux mesures supplémentaires (mesures 7 et 8) afin d’accroître l’efficacité de son programme d’actions. Le PAN actuel est le résultat de négociations avec la Commission européenne et constitue un équilibre global qui a été déterminant pour sortir du contentieux relatif au programme d’actions en décembre 2016. Conformément à la directive, chacune de ces mesures est fondée sur des résultats d’études techniques ou scientifiques. 

FERTILISER AU BON MOMENT, DANS DE BONNES CONDITIONS

→ La mesure 1 concerne les périodes minimales d'interdiction d'épandage des fertilisants azotés. L’objectif de cette mesure est d’éviter les épandages lors des périodes les plus à risques en termes de fuites de nitrates, notamment en hiver, lorsque la croissance des plantes est à l’arrêt et que la pluviométrie est importante.

→ La mesure 2 prévoit des prescriptions relatives au stockage des effluents d'élevage. Cette mesure garantit que tous les effluents d’élevage pourront être stockés pendant les périodes où leur épandage n’est pas autorisé.

→ La mesure 6 concerne les conditions particulières de l'épandage des fertilisants azotés, liées à la proximité des cours d'eau, à l'existence de fortes pentes, à des situations où les sols sont détrempés, inondés, gelés ou enneigés. L’objectif de cette mesure est de protéger les milieux aquatiques de toute pollution lors des épandages, quelle que soit la période de l’année.

LIMITER LES SURFERTILISATIONS

→ La mesure 3 concerne les modalités de limitation de l'épandage des fertilisants azotés. Cette limitation est fondée sur un équilibre, pour chaque parcelle, entre les besoins prévisibles en azote des cultures et les apports en azote de toute nature, y compris l'azote de l'eau d'irrigation.

→ La mesure 4 prévoit les prescriptions relatives à l'établissement de plans de fertilisation et à la tenue par chaque exploitant d'un ou plusieurs cahiers d'épandage des fertilisants azotés. Ces mesures permettent de s’assurer de l’apport de la bonne dose d’engrais au bon moment et d’éviter les surfertilisations.

→ La mesure 5 concerne le plafonnement de la quantité d'azote contenue dans les effluents d'élevage pouvant être épandue annuellement dans chaque exploitation. Ce plafond est de 170 kg par hectare de surface agricole utile, déjections des animaux au champ comprises. L’objectif de cette mesure est de limiter la surfertilisation organique.

LIMITER LES FUITES DE L’AZOTE PRÉSENT DANS LA PARCELLE

→ La mesure 8 donne les exigences relatives à la mise en place et au maintien d'une couverture végétale permanente le long de certains cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau de plus de dix hectares (bandes enherbées). L’objectif est d’intercepter de l’eau riche en azote circulant dans ou sur les sols, avant qu’elle n’atteigne les cours d’eau et plans d’eau. Cette mesure permet de protéger les milieux aquatiques de toute pollution lors des épandages.

→ La mesure 7 concerne les exigences relatives au maintien d'une quantité minimale de couverture végétale au cours des périodes pluvieuses. Cette couverture est destinée à absorber l'azote du sol après une culture. La mesure 7 concerne aussi les modalités de gestion des résidus de récolte. L’objectif de la mesure est de capter les reliquats de nitrates et d’éviter leur entraînement dans les eaux lors des périodes pluvieuses d’automne/hiver

En synthèse, Le PAN 6 est un dispositif :

  •  qui intervient aux différentes étapes du cycle de l’azote ;
  •  qui accorde une place importante au raisonnement agronomique de la fertilisation ;
  •  qui accorde une place importante à la couverture des sols en période automnale.

L’enjeu de ce dispositif réglementaire est la recherche d’un apport optimal des fertilisants azotés, selon la formule «la bonne dose, au bon moment et au bon endroit», de façon à limiter les fuites de nitrates vers les eaux souterraines et les eaux de surface. Il contient également des dispositions relatives au stockage des effluents d’élevage et à l’implantation d’infrastructures agroécologiques (bandes enherbées, couverts ou résidus d’interculture) permettant de limiter les fuites de nitrates vers les eaux.

D’autres dispositifs sont complémentaires du PAN pour améliorer la qualité de l’eau

Les programmes d’actions régionaux (PAR) : renforcer et compléter les mesures du PAN dans les zones vulnérables en fonction des spécificités régionales et locales

Le PAN constitue un socle national de mesures. Il est complété et renforcé au niveau régional par des programmes d’action régionaux en tenant compte des spécificités de la région notamment en matière de qualité de l’eau, de sol, de climat et d’agriculture. Le 6ème programme d’actions nitrates est composé du PAN ainsi que de 12 PAR. Le contenu des PAR ne fait pas partie de la présente concertation préalable et les PAR peuvent faire l’objet d’une participation du public au moment de leur révision. Ils renforcent les mesures 1, 3, 7 et 8 du PAN et prévoient des mesures renforcées sur certains territoires, en particulier les captages destinés à l’alimentation en eau potable et les huit bassins versants bretons affectés par d’importantes marées vertes.

FIGURE 10 - LA RÉGLEMENTATION «NITRATES» DU NIVEAU EUROPÉEN AU NIVEAU RÉGIONAL (MTE/MAA)


Hors zone vulnérable, des bonnes pratiques pour tous et des règles environnementales pour les gros élevages

En dehors des zones vulnérables, les exploitants doivent se référer à un code de bonnes pratiques agricoles, qui prévoit des recommandations pour limiter les surfertilisations et limiter les pollutions des eaux. Par ailleurs, la réglementation s’appliquant aux élevages classés ICPE (installations classées pour la protection de l’environnement) impose des règles visant à limiter les émissions de ces installations vers l'eau et vers l'air. Ces règles portent en particulier sur le dimensionnement des équipements de stockage des effluents ainsi que sur l’encadrement des épandages des effluents.

La politique agricole commune a une influence majeure sur le modèles agricoles et sur les pollutions de l’eau d’origine agricole

La Politique agricole commune est l’une des politiques principales de l’Union européenne. Son objectif est d’assurer la sécurité alimentaire en Europe, la modernisation de l’agriculture et le bon fonctionnement du marché commun en s’appuyant sur une solidarité financière entre les Etats membres. La PAC est une politique incitative : contrairement à la réglementation «nitrates», il ne s’agit pas de fixer des règles pour limiter les pratiques non souhaitables mais d’octroyer des subventions pour favoriser les pratiques souhaitables.

Depuis les années 2000, la PAC a évolué vers une prise en compte croissante des enjeux environnementaux. Plusieurs dispositifs de l’actuelle programmation visent directement ou indirectement à prévenir les pollutions de l’eau par les nitrates d’origine agricole :

  • l’éco-conditionnalité des aides de la PAC permet de diminuer les subventions en cas d’absence de mise en œuvre de pratiques favorables à l’environnement (comme des bandes tampons le long des cours d’eau ou la couverture minimale des sols), ou de non-respect de plusieurs réglementations, et notamment du programme d’actions nitrates ;
  •  les aides aux protéines végétales encouragent la culture de légumineuses, ce qui permet de réduire les apports en engrais azotés ; 
  • les aides à l’agriculture biologique contribuent au maintien et à l'adoption de pratiques bénéfiques pour la qualité de l’eau y compris en matière de pollution par les «nitrates» ;
  •  les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) permettent également d'engager des démarches volontaires d'adoption ou de maintien de pratiques bénéfiques pour l'environnement et adaptées aux spécificités des territoires. Plusieurs d’entre elles favorisent directement ou indirectement la réduction des pollutions par les nitrates ;
  •  le plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles vise une meilleure maîtrise des intrants et la protection des ressources naturelles. Il finance la mise aux normes des capacités de stockage dans les nouvelles zones vulnérables et pour les jeunes agriculteurs ;
  •  les mesures d'investissement dans la recherche, le développement et l'innovation, la formation et le conseil sont importantes pour l'adoption de pratiques durables.


Le plan stratégique national de la prochaine programmation de la PAC fait actuellement l’objet d’un débat public.

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La transition agro-écologique et la valorisation de pratiques performantes

La France porte depuis 2012 une politique ambitieuse de transition agro-écologique de l'agriculture. Cette politique repose sur la mise en place de collectifs d'agriculteurs, les groupements d’intérêt économique et environnemental (GIEE), qui s'engagent dans un projet pluriannuel de modification ou de consolidation de leurs pratiques en visant à la fois des objectifs économiques, environnementaux et sociaux. Depuis la mise en place du dispositif en 2015, plus de 500 groupements, rassemblant environ 8000 exploitations et 9500 exploitants, ont vu le jour. Environ 30% de ces groupes travaillaient en 2018 sur l’amélioration des pratiques de fertilisation, l’autonomie en azote ou l’introduction de légumineuses.

La politique pour la transition agro-écologique s’appuie également sur une dizaine de plans et programmes thématiques dont cinq ont un lien avec la gestion de l’azote en agriculture. 

FIGURE 11 - LES PLANS ET PROGRAMMES THÉMATIQUES DE LA TRANSITION AGROÉCOLOGIQUE EN LIEN AVEC LA GESTION DURABLE DES ÉLÉMENTS NUTRITIFS (MAA)

La mise en œuvre des pratiques agro-écologiques peut être valorisée notamment au travers du dispositif de certification environnementale des exploitations agricoles. Le plus haut niveau de cette certification environnementale, la haute valeur environnementale, s'appuie sur des indicateurs de performance environnementale (obligation de résultats) relatifs à quatre thématiques : gestion de la fertilisation, biodiversité, stratégie phytosanitaire, gestion de l’irrigation. Au 1er janvier 2020, on dénombrait 5399 exploitations certifiées HVE.

Une autre forme de reconnaissance des pratiques performantes notamment en matière de gestion de la fertilisation concerne les paiements pour services environnementaux (PSE). Une expérimentation sur des territoires ayant manifesté leur intérêt est en cours de lancement par les Agences de l’Eau.

Autres politiques en faveur de la protection de l’environnement

→ La politique nationale de protection des captages d’eau potable

Définie en application de la directive cadre sur l’eau, la politique nationale de protection des captages d'eau potable contre les pollutions diffuses prévoit la mise en place de plans d'actions sur les 1100 captages identifiés comme prioritaires. Les Assises de l’eau organisées en 2018-2019 ont fixé l'objectif de doter l'ensemble des captages prioritaires d'un plan d'actions d'ici 2021

→ La prévention des émissions de polluants atmosphériques

La directive NEC («National Emission Ceilings» en anglais) fixe pour la France un objectif de réduction des émissions d’ammoniac de -4% d’ici 2020 et -13% d’ici 2030 par comparaison aux émissions de 2005. Afin d'atteindre cet objectif, un guide des bonnes pratiques agricoles en faveur de la qualité de l'air, prévu par le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA), a été édité en 2019. Un plan d’actions pour assurer l’utilisation de matériels moins émissifs (pendillards12, injecteurs13) pour l'épandage des effluents d'élevage ou l’enfouissement de ces effluents, dans des délais adaptés, est en cours d’adoption, dans la perspective de supprimer l’utilisation des matériels les plus émissifs d’ici 2025.

→ La politique d’atténuation de l’effet de serre

La stratégie nationale bas carbone, qui fixe les objectifs de réduction d'émission des gaz à effet de serre pour la France à l'horizon 2050 (pour lequel l'objectif est la neutralité climatique), affiche une ambition de réduction d'émission de N2O pour la période 2029-2033 de 117kt, soit une baisse de 16% par rapport à 2017. Elle recommande, pour ce qui concerne spécifiquement le protoxyde d'azote, la mise en œuvre des leviers suivants : optimisation du cycle de l'azote pour réduire au maximum les excédents azotés ; développement important des légumineuses seules ou en mélange ; dans une logique d’économie circulaire, optimisation de l'usage des effluents d'élevages et autres fertilisants organiques pour diminuer l'usage des fertilisants minéraux, et usage des engrais minéraux les moins émissifs ; outils d'aide à la décision sur l'ensemble du cycle pour adapter les apports aux besoins des cultures ; sélections variétales adaptées à un bas niveau d'intrants ; amélioration des conditions du sol pour diminuer les émissions de N2O (pH, chaulage), pistes en phase d’expérimentation actuellement 

12. Une rampe à pendillards est un matériel qui dépose l’effluent directement au sol, limitant ainsi sa surface de contact avec l’air
13. Un injecteur est un matériel qui permet d’introduire l’effluent directement dans le sol, réduisant ainsi le contact avec l’air

Comment met-on en œuvre la réglementation nitrates ? Organes de gouvernance, contrôles

Le pilotage de la réglementation

Le PAN est défini par le code de l’environnement (articles R.211-80 et suivants). Étant donné qu’il ne concerne que des exploitations agricoles, sa conception et sa mise en œuvre sont sous la responsabilité à la fois du ministère en charge de l’environnement et du ministère en charge de l’agriculture. Les ministères s’appuient, au niveau national, sur le groupe de concertation «Gestion des éléments nutritifs et des émissions vers les milieux» (GENEM), composé principalement des représentants de l’État, des représentants agricoles et industriels, des associations de protection de l’environnement et des instituts techniques et de recherche. Le comité scientifique et technique du GENEM (CST GENEM), composé d’experts nommés en personne, apporte, quant à lui, un appui transversal en matière d'évaluation des études, des référentiels et des outils techniques. Les ministères s’appuient également sur le réseau mixte technologique «Bouclage : recyclage, fertilisation et impacts environnementaux» (RMT bouclage), le comité français d’étude et de développement de la fertilisation raisonnée (COMIFER) et les instituts techniques et de recherche pour la production de références techniques. Au niveau régional, les groupes régionaux d’expertise «nitrates» (GREN) ont pour fonction de produire des référentiels techniques adaptés aux spécificités régionales en matière de sol, de climat et d’agriculture. 

Le contrôle de sa mise en œuvre effective

La bonne mise en application du PAN dans les exploitations agricoles fait l’objet de contrôles par les services de l’État (direction départementale des territoires (et de la mer) – DDT(M), direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations – DDCSPP) et les opérateurs de l’Etat tels que l’Agence de services et de paiements (ASP) et l’Office français de la biodiversité (OFB).

Le premier type de contrôles effectués est le contrôle au titre de la conditionnalité des aides de la PAC. La réglementation «nitrates» fait en effet partie des règles environnementales de base devant être respectées par tous les demandeurs d’aides de la PAC. Ainsi, chaque année, au moins 1% des demandeurs d’aides en zone vulnérables sont contrôlés, ce qui permet de vérifier la bonne application de la réglementation «nitrates». En cas de non-conformité, l’aide octroyée à l’exploitant concerné sera réduite, selon un barème fixé nationalement (de 1% à 5% du montant de l’aide perçu). En 2018, sur les 3539 exploitations contrôlées, 68% ne présentaient aucune anomalie et 32% une ou plusieurs anomalies. Les deux anomalies majoritairement rencontrées concernaient la réalisation d’une analyse de sol et le calcul de l’équilibre de la fertilisation. La présence de ces non-conformités est le reflet d’une réglementation qui n’est peut-être pas encore tout à fait comprise par l’ensemble des acteurs ou qui est complexe dans sa mise en œuvre.

Le second type de contrôle est fait au titre de la police de l’environnement. Son objectif est de faire cesser les atteintes aux milieux naturels. Le respect de la réglementation «nitrates» fait partie des points contrôlés, par des inspections de terrain principalement. Les sanctions peuvent être de type administratif pour faire cesser une non-conformité (mise en demeure par exemple) ou de type judiciaire pour sanctionner une atteinte au milieu ou un mauvais comportement (paiement d'une amende par exemple). Elles sont adaptées selon les non-conformités relevées et les impacts observés sur les milieux aquatiques. En 2019, sur les 3324 contrôles réalisés au titre de la police de l’environnement concernant les nitrates, 42% étaient non-conformes. Ce fort taux de non-conformités peut en partie s’expliquer par un ciblage des contrôles sur les situations à risques.

Effets sur l’environnement : comment a évolué la qualité de l’eau depuis la mise en place de la réglementation ?

Concernant les eaux de surfaceune amélioration globale peut être observée depuis les années 90 avec une baisse globale des concentrations en nitrates de 12%. Ce chiffre cache cependant des disparités régionales importantes : des baisses marquées à l'ouest alors que la situation est stable en Artois-Picardie et Rhin-Meuse, voire se dégrade sur certains bassins versants en Seine-Normandie14.

FIGURE 12 - CARTE DES TENDANCES D’ÉVOLUTION DES CONCENTRATIONS EN NITRATES DANS LES EAUX DE SURFACE SUR LE LONG TERME (OFB, 2020)

OFB, 2020. Bilan de la mise en œuvre de la directive nitrates en France – publication consultable sur le site https://rapportage.eaufrance.fr/node/158)
Cartes élaborées par l’OFB à partir de données MTE et des agences de l’eau


Par ailleurs, les littoraux bretons et normands, ainsi que certains cours d’eau dans les Pays de la Loire, sont encore touchés par des phénomènes d'eutrophisation, induits notamment par l'excès de nutriments dans les eaux. Les marées vertes font l’objet de suivis par le Centre d’étude et de valorisation des algues, qui permettent d’améliorer la connaissance du phénomène. Il s’avère que celui-ci connait une très forte variabilité interannuelle, dépendant en particulier de la météorologie, des flux d’azote printaniers et du stock d’algues de l’année précédente. En Bretagne, aucune tendance forte d’évolution ne peut être mise en avant, même si les phénomènes semblent plutôt à la baisse sur la période 2009-2015 par rapport à la période précédente. Depuis 2002, sur le littoral breton, 141 sites ont présenté au moins une fois des échouages d’algues vertes. En 2019, en Bretagne, la surface couverte par des échouages d’ulves était de 478ha.

La tendance d'évolution des concentrations est stable dans les eaux souterraines depuis la fin des années 90, avec une tendance à la baisse depuis le milieu des années 2000. Toutefois, comme pour les eaux de surface, ces tendances ne sont pas homogènes sur le territoire français. Les concentrations diminuent sur un quart du territoire (ouest), mais augmentent pour près de la moitié, en particulier dans le Bassin parisien, dans certaines zones de la vallée de la Loire et en Occitanie. Les évolutions à la hausse ou à la baisse sont plus marquées dans les zones vulnérables.

FIGURE 13 - CARTE DES TENDANCES D’ÉVOLUTION DES CONCENTRATIONS EN NITRATES DANS LES EAUX SOUTERRAINES SUR LE LONG TERME (OFB, 2020)

OFB, 2020. Bilan de la mise en œuvre de la directive nitrates en France – publication consultable sur le site https://rapportage.eaufrance.fr/node/158
C
artes élaborées par l’OFB à partir de données MTE et des agences de l’eau


Des études ont montré que les améliorations de la qualité de l'eau sont principalement constatées dans les territoires d’élevage (notamment dans l’ouest de la France). Notons que le lien entre les évolutions des pratiques agricoles d'une part, et celles de la qualité de l'eau d'autre part, n'est pas immédiat, du fait des durées de transfert de nitrates très hétérogènes d'un milieu à l'autre, et des autres facteurs, notamment météorologiques, qui influencent les teneurs en nitrates des cours d'eau d'une année sur l'autre.

Enfin les différentes évolutions de la qualité de l’eau observées partout sur le territoire national ont conduit à ajuster progressivement la délimitation des zones vulnérables, qui sont passées d’environ 58% du territoire en 2012 à 68% actuellement.

Évolutions des pratiques agricoles depuis la mise en place de la directive «nitrates»

Effets de la mesure 2 (capacités de stockage) : un doublement des capacités de stockage des effluents d’élevage

Les capacités de stockage d’effluents d’élevage ont doublé depuis la mise en place de la réglementation «nitrates», favorisant ainsi une meilleure gestion de l’azote organique généré par les élevages

Effets de la mesure 3 (limitation des fertilisants pour garantir l’équilibre de la fertilisation) : un meilleur équilibre de la fertilisation dans les zones d’élevage et en grandes cultures

→ Cette mesure est l’une des raisons de l’amélioration de l’efficience en azote minéral des grandes cultures

La fertilisation est de plus en plus ajustée aux besoins des plantes en grandes cultures. Si on s’intéresse par exemple au fractionnement des doses apportées, pratique qui diminue les pertes par lixiviation, on constate que dès les premières années d’application de la réglementation «nitrates», cette pratique a beaucoup augmenté. En 2006, 71 % des superficies en blé faisaient l’objet de trois apports ou plus alors qu’en 1994, cette pratique n’était opérée que sur 26 % des superficies.

Le raisonnement croissant de la fertilisation se traduit par une meilleure efficience de l’azote minéral apporté (conversion de l’azote apporté en matière végétale). Cette amélioration du raisonnement de la fertilisation s’explique par plusieurs causes, dont l’application de la mesure 3 du programme d’actions «nitrates» dans les zones vulnérables, mais aussi par des réflexions sur l’efficacité économique des pratiques. L’évolution des prix de l’azote minéral par rapport aux prix de vente des produits de grandes cultures joue sur l’intérêt économique d’apporter plus ou moins d’engrais et de le faire au bon moment. Sur une longue période (1970 à 2007), le prix de l’azote minéral s’est accru sensiblement plus vite que celui des produits de grandes cultures

→ Les consommations d’engrais minéraux ont diminué depuis 1990 dans les zones d’élevage et de polyculture – élevage. Cette baisse du recours aux engrais azotés provient notamment d’une meilleure gestion des engrais organiques produits sur place. La quantification de l’excédent d’azote dans une partie de l’élevage bovin laitier donne une diminution de l’ordre d’un tiers entre 1995 et 2013, dont la baisse du recours aux engrais minéraux est une cause majeure. Institut de l’élevage idele, 2019.

Évolutions des pratiques liées à la mesure 5 (plafond d’épandage d’azote issu d’effluents d’élevage) : le développement des installations de traitement mais peu d’effets sur la concentration spatiale des élevages

La mesure 5, en complément d’autres mesures et notamment la mesure 3 (équilibre de la fertilisation) et la mesure 2 (stockage des effluents d’élevage), vise à limiter les risques d’émissions liées à la gestion des effluents d’élevage. Elle est plus contraignante, et donc potentiellement dissuasive, pour les exploitations agricoles particulièrement denses en animaux, qui manquent de surface pour épandre leurs effluents.

→ Dans certains territoires, des installations de traitement des effluents d’élevage ont été mises en place pour en exporter une partie à l’extérieur de l’exploitation agricole comme engrais et diminuer la quantité d’azote épandu sur les surfaces de l’exploitation.

→ Mais le plafonnement de l’épandage d’engrais organiques a eu peu d’effets sur la concentration spatiale des élevages dans les zones denses en animaux.

D’après l’expertise collective sur l’azote et l’élevage réalisée par l’INRA en 2012, le plafonnement de l’épandage de l’azote des effluents d’élevage, prévu par le PAN, n’a pas conduit à diminuer la densité en animaux et donc la production excédentaire d’azote organique dans les zones très denses en animaux. Dans certains territoires, les subventions pour le traitement des effluents d’élevage, justifiées par ce plafonnement, ont plutôt favorisé les exploitations agricoles à gros cheptel capables de supporter le coût du traitement. Plusieurs études concluent que de façon générale l’organisation spatiale des élevages est particulièrement influencée par les logiques d’agglomération liées à l’implantation des industries associées à l’élevage.

Notons toutefois que, pour les élevages herbivores, entre 2013 et 2016, le nombre d’animaux rapporté aux surfaces en fourrage et prairies a diminué dans toutes les zones vulnérables de France métropolitaine. Cette diminution va plutôt dans le sens d’une réduction des risques de fuites de nitrates.

→ Une diminution des rejets azotés par unité de produit

Par ailleurs les évolutions de l’alimentation et la sélection génétique ont permis de diminuer la quantité d’azote dans les déjections animales par kilogramme de produit. Les risques de pertes azotées vers l’environnement d’une exploitation d’élevage ne peuvent toutefois pas être évalués uniquement à partir des performances liées aux animaux mais dépendent aussi d’autres facteurs liés à la conduite de l’exploitation (gestion et recyclage des effluents, chargement animal sur les surfaces, autonomie de l’exploitation en intrants, etc...).


Effets de la mesure 7 (couverture des sols pour limiter les fuites d’azote au cours des périodes pluvieuses) : les sols nus en hiveront largement régressé

Les cultures qui sont semées au printemps sont celles pour lesquelles la période de sol nu en période pluvieuse (automne – hiver) est susceptible d’être la plus longue, la récolte de la culture précédente ayant généralement lieu avant ou pendant l’automne. Les cultures de printemps sont notamment le maïs grain, le maïs fourrage, la betterave, la pomme de terre et le tournesol. La part des sols nus en hiver avant le semis de ces cultures a largement baissé depuis la mise en place de la réglementation «nitrates».

 

FIGURE 14 - PART DES SOLS NUS EN HIVER POUR PLUSIEURS CULTURES DE PRINTEMPS, DANS LES ZONES VULNÉRABLES, COMPARAISON 2006 – 2017 (MTES, 2008 ET OFB, 2020)


Actuellement, pour une large part des sols comptés comme nus, la mesure 7 du PAN est respectée par le biais du broyage généralement suivi de l’enfouissement des résidus de la culture précédente. La dégradation des résidus de culture, riches en carbone, par l'activité biologique du sol, consomme de l’azote minéral du sol. Cela limite la quantité d’azote minéral potentiellement lessivable.

Approche globale

→ Une évolution à la baisse des surplus azotés à l’échelle des territoires, plus marquée dans les zones vulnérables où s’appliquent les programmes d’actions «nitrates»

L’ampleur des évolutions du surplus azoté est différente en zones vulnérables et en dehors des zones vulnérables. Plus précisément entre 1955 et 1990, dans les zones vulnérables les surplus ont été multipliés par 2,5, avant de diminuer fortement jusqu’à un niveau plus proche de 1955. Pour les zones non vulnérables l’augmentation a été moins forte, mais la courbe des teneurs présente la même tendance d’évolution à la baisse. L’écart entre les deux courbes a progressivement diminué depuis les années 1990. Ces courbes illustrent l’importance des actions mises en œuvre dans les zones vulnérables pour réduire les pollutions et surplus azotés

FIGURE 15- ÉVOLUTIONS DES SURPLUS AZOTÉS SELON CASSIS N ENTRE 1955 ET 2015 DANS ET HORS DES ZONES VULNÉRABLES DE 2007 (OFB, 2020)
 

→ Le développement de l’agriculture biologique est favorable à la réduction des pollutions par les nitrates

Plusieurs études montrent qu'en général les exploitations agricoles en agriculture biologique génèrent moins d’émissions de nitrates dans l’eau. Ces dernières années, la progression de l’agriculture biologique est plus marquée dans les zones vulnérables (+50% entre 2013 et 2016) que dans les zones non vulnérables (+29% pendant la même période)

→ Une baisse de la surface en prairies permanentes sur le long terme

La surface en prairies permanentes a diminué sur le long terme25. Les prairies permanentes jouent un rôle dans la fixation d’azote de l’air d’une part, et dans la prévention des pollutions azotées d’autre part. Par ailleurs leur retournement génère une forte minéralisation d’azote susceptible d’être ensuite lixivié27. Les prairies font l’objet de diverses mesures directes ou indirectes de maintien dans le cadre de la PAC.

→ Une surface en légumineuses encore peu étendue mais qui se développe très récemment.

Les légumineuses permettent de diminuer les apports d’azote aussi bien pour les exploitations spécialisées en productions végétales qu’en élevage ou polyculture – élevage. Les surfaces en légumineuses sont à ce jour limitées à 4% de la surface agricole utile. Par exemple, les surfaces en légumineuses fourragères (luzerne, trèfle, sainfoin, etc.) ont connu une baisse jusqu’en 2012 et sont à la hausse depuis. La hausse de la production de soja et de légumes secs (lentilles, pois chiches, haricots, etc.) est notable. Ce n’est pas le cas de la luzerne destinée à la déshydratation dont les surfaces sont en diminution. La tendance à la hausse des surfaces en légumineuses est aussi liée au développement de l’agriculture biologique.

Coûts et prise en charge de la mise en œuvre des mesures du programme d'actions national «nitrates» et des mesures de dépollution

La mise en œuvre des mesures du programme d'actions national «nitrates» est principalement à la charge des agriculteurs. L'estimation du coût de ces mesures est un exercice complexe car il dépend de très nombreux facteurs : région biogéographique concernée, caractéristiques du sol (pédologie), conditions climatiques, types d’activité agricole, etc.

Quelques repères sur le coût, pour un agriculteur, des mesures prises pour la prévention des pollutions diffuses par les nitrates :

En revanche, un bon raisonnement et de bonnes pratiques de fertilisation permettent de limiter les charges d'engrais et d'améliorer le résultat de l'exploitation. Selon le type de production, les charges d'engrais minéraux représentent en moyenne de 2 à 14% du chiffre d'affaires de l'exploitation31.

Dans certaines situations bien particulières, par exemple à l'installation d'un jeune agriculteur ou lorsque l'exploitation bascule pour la première fois en zone vulnérable, les agriculteurs peuvent bénéficier d'aides à l'investissement en vue de se conformer à la réglementation. Ils peuvent être également aidés dans l'acquisition de matériels d'épandage et d'outils pour une gestion performante de la fertilisation. À titre d’exemple, dans le cadre du programme de maîtrise des polluants d'origine agricole (PMPOA), 560 millions d’euros d’aides publiques ont été investis entre 1993 et 2007 pour aider 47000 élevages situés en zone vulnérable à améliorer la gestion de l'azote (capacités de stockage des effluents, limitations des écoulements). Les éleveurs ont eux-mêmes engagé 2,2 milliards d'euros dans ces travaux.

Une tentative d’estimation des coûts de dépollution des nitrates agricoles a été réalisée en 2011 aboutissant selon les hypothèses réalisées à une fourchette très large comprise entre 280M€ et 610M€ par an (entre 120M€ et 360M€ pour les traitements de potabilisation, 100M€ à 150M€ pour les traitements d’épuration, 60M€ à 100M€ pour le nettoyage des captages). Ces coûts sont supportés par les services publics de l'eau et de l'assainissement. Le coût du nettoyage et du traitement des algues vertes sur les littoraux était estimé en 2012 à 2M€. En revanche, les pertes marchandes touristiques entraînent des dépenses de l'ordre de 70M€ à 100M€ par an.

Les éleveurs s'acquittent d'une redevance qui vise à couvrir l'ensemble des rejets dans l'eau liés à l'activité d'élevage (azotés, microbiologiques, organiques, phosphorés). Cette redevance est versée aux agences de l'eau et permet de soutenir des actions en faveur de la prévention des pollutions diffuses et de dépollution. L'assiette de cette redevance est fixée sur l'unité de gros bétail et son rendement est de l'ordre de quelques millions d'euros par an.

31. Réseau d’information comptable agricole, 2018

Comment se situe la France par rapport aux autres pays européens ?

Pressions exercées par l’agriculture

Au cours de la période 2012-2014, le bilan azoté net s’est élevé à 32,5 kg N/ha au niveau de l’Union européenne. Tous les États membres à l’exception de la Roumanie présentent un excédent d’azote allant de 14 kg N/ha à 147 kg N/ha. La France se situe en 11ème position avec un excédent en deçà de la moyenne européenne à 26 kg N/ha. Les excédents d’azote les plus élevés (> 50 kg N/ha) ont été enregistrés en Belgique, à Chypre, en République Tchèque, au Danemark, au Luxembourg, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.

Qualité des eaux souterraines et superficielles

La comparaison des résultats de qualité des eaux entre les pays est délicate car les modalités de surveillance (densité des stations d’observation, fréquence d’échantillonnage) varient d’un pays à l’autre.

FIGURE 16 - DIAGRAMME DE FRÉQUENCE DES CONCENTRATIONS DE NITRATES MOYENNES ANNUELLES DANS LES EAUX SOUTERRAINES

Pendant la période 2012-2015, le taux de nitrates dépassait 50mg/L dans 13,2% des stations de surveillance des eaux souterraines au niveau européen, et dans 5,7% des cas, le taux se situait dans une fourchette comprise entre 40 et 50mg/L. La France se situe dans la moyenne européenne, avec 12,3% des stations de surveillance affichant un taux de nitrates dépassant 50mg/L et 12,9% des stations affichant un taux de nitrates compris entre 40 et 50mg/L (figure 16).

FIGURE 17 - DIAGRAMME DE FRÉQUENCE DES CONCENTRATIONS DE NITRATES MOYENNES ANNUELLES DANS LES EAUX DOUCES DE SURFACE (COURS D’EAU ET LACS)

Pendant la période 2012-2015, le taux de nitrates se situe en dessous de 10 mg/L dans 64,3% des stations de surveillance au niveau européen, tandis qu’il dépasse 50 mg/L pour 1,8%. En France, 45,2% des stations de surveillance affichent un taux de nitrates en dessous de 10mg/L et 1,2% au-dessus de 50 mg/L (figure 17).

Pour en savoir +

• La directive «nitrates» :
https://ec.europa.eu/environment/water/water-nitrates/

• La gestion intégrée de l’eau :
https://www.gesteau.fr/

• Le bilan de la mise en œuvre de la directive «nitrates» à l’échelle européenne :
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52018DC0257

• Le bilan de la mise en œuvre de la directive «nitrates» à l’échelle française :
https://rapportage.eaufrance.fr/node/158

• Les zones vulnérables

http://www.sandre.eaufrance.fr/atlas/srv/fre/catalog.search#/metadata/3cc9aee4-25ee-473e-8139-f4ddfdcff7ba

• Le débat public relatif à la PAC :
https://impactons.debatpublic.fr/

• La conditionnalité des aides de la PAC :
https://www1.telepac.agriculture.gouv.fr/telepac/html/public/aide/conditionnalite.html

• La protection des captages d’eau potable :
https://professionnels.ofb.fr/fr/cdr-captages

• Chiffres clefs sur l’agriculture et l’environnement :
https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/sites/default/files/2019-06/datalab-36-environnement-agriculture-les-cc-edition-2018-juin2018.pdf

• L’élevage et l’azote

- Expertise collective pilotée par l’INRAE (2012) :
https://www6.paris.inrae.fr/depe/Projets/Elevage-et-Azote

- Impacts de l’élevage sur les pollutions nitriques (Institut de l’élevage Idele, 2019) :
http://idele.fr/domaines-techniques/elevage-environnement-et-territoires/eau/publication/idelesolr/recommends/a-la-reconquete-de-la-qualite-de-leau-en-france-impact-de-lelevage-sur-les-pollutions-nitriques.html

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